Festschrift – Österreich im sicherheitspolitischen Wandel

Brigadier Dr. Walter Feichtinger:
Österreich im sicherheitspolitischen Wandel – Von der Landesverteidigung zur solidarischen Friedenssicherung

1. Eine Vorbemerkung

Es waren bewegte Zeiten, die Österreich nach dem Fall der Berliner Mauer 1989 und dem Ende des Kalten Krieges durchschritt. Die rapide Veränderung der geopolitischen Rahmenbedingungen bewirkte Prozesse, die heute noch anhalten und deren Konsequenzen letztlich nicht voll absehbar sind. Nicht von ungefähr stufen deshalb viele Analytiker die Zeit nach 1989 als Übergangsperiode ein, man spricht von einer „Phase der Weltunordnung“.

Nach der „strategischen Erstarrung“ während des Kalten Krieges eröffneten sich nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion plötzlich nicht nur ungeahnte wirtschaftliche Möglichkeiten (Stichwort Globalisierung); auch im sicherheitspolitischen Bereich gab es gravierende Veränderungen. So entstanden mit dem Niederreißen des Eisernen Vorhangs beispielsweise schlagartig „Fluchtmöglichkeiten“, die seither Hunderttausende politisch verfolgte oder wirtschaftlich verzweifelte Menschen nutzten und das bis dahin hermetisch abgeriegelte Westeuropa vor ungeahnte Probleme stellten. Mit der Befreiung Kuwaits durch eine multinationale Friedensstreitkraft 1991 im Auftrag der UNO wurde zudem eine Ära des bis dahin in Umfang und Intensität unvorstellbaren internationalen Krisen- und Konfliktmanagements eingeläutet. Die grausamen Zerfallskriege in Jugoslawien, die im Sommer 1991 ausbrachen, machten dagegen deutlich, dass mit dem Ende des Kalten Krieges keinesfalls der „große Weltfriede“ angekommen war.

Es wurde vielmehr offenbar, dass sich zahlreiche Konflikte, die bis dahin unterdrückt worden waren, nun gewaltsam entluden und die betroffenen Gesellschaften wie die Staatengemeinschaft vor erhebliche Probleme und Herausforderungen stellten. Dies führte beispielsweise dazu, dass die UNO Ende 2006 in 18 Missionen mit mehr als 90.000 Soldaten und Polizisten sowie 15.000 zivilen und lokalen Kräften weltweit im Dienste des Friedens im Einsatz stand. Dazu kommen Zigtausende Friedenshelfer im Rahmen regionaler Sicherheitsorganisationen wie der NATO, der EU, der OSZE oder der Afrikanischen Union (AU). Die ungeheure Dynamik der globalen sicherheitspolitischen Entwicklung samt daraus erwachsenden Notwendigkeiten lässt sich besonders am signifikant veränderten Aufgabenspektrum vor allem westlicher Streitkräfte, die über Jahrzehnte für eine Territorialverteidigung an den Staats- oder Bündnisgrenzen aufgestellt und für diese Aufgabe speziell vorbereitet waren, nachvollziehen.

Das neutrale Österreich, bis 1989 in einer geopolitischen Sonder- und Pufferposition zwischen den beiden militärischen Machtblöcken NATO und Warschauer Pakt (WAPA) gelegen, blieb von diesen Veränderungen nicht unberührt. Als etwa 1989 Österreichs damaliger Außenminister Alois Mock gemeinsam mit seinem ungarischen Amtskollegen Gyula Horn medienwirksam und symbolträchtig den Grenzzaun zerschnitt, konnte wohl keiner ahnen, dass dies einem Dammbruch gleichkommen und den bis heute reichenden sicherheitspolizeilichen Assistenzeinsatz des Bundesheeres zur Grenzüberwachung notwendig machen würde. Besonders aber bewirkten die Erfahrungen mit dem „Krieg vor der Haustür“ im ehemaligen Jugoslawien, der Staatszerfall in Albanien 1997 und die Terroranschläge vom 11. September 2001 in den USA ein sicherheitspolitisches Umdenken in Österreich.

In einer Rückschau lassen sich dabei zwei Phasen, nämlich der Zeitraum von 1989 bis 1995 und die Zeit nach 1995 unterscheiden. Die Zäsur bildete dabei die Aufnahme Österreichs als Vollmitglied in die Europäische Union (EU) mit 1. Jänner 1995 und die unmittelbar darauf folgende Unterzeichnung eines Rahmendokumentes samt Verabschiedung eines „österreichischen Einführungsdokumentes“, mit dem sich Österreich an der NATO-Partnerschaft für den Frieden (PfF) beteiligte. Österreich öffnete sich damit gegenüber der Staatengemeinschaft und schuf die Grundlage für ein umfassendes und erfolgreiches Mitwirken an Maßnahmen des internationalen Krisen- und Konfliktmanagements und der Katastrophenhilfe im Rahmen der NATO. Für die weitere Entwicklung des Österreichischen Bundesheeres (ÖBH) war dabei bedeutsam, dass mit der Beteiligung und vollen Einbindung im PfF-Rahmen die Zusammenarbeitsfähigkeit („Kompatibilität und Interoperabilität“) der österreichischen Streitkräfte im internationalen Verbund gewährleistet werden konnte.

2. Die Zeit von 1989 bis 1995

2.1 Sicherheitspolitische Reorientierung und Abschied von der Raumverteidigung

Mit der Öffnung der ungarischen Westgrenze für DDR-Bürger 1989 wurde Österreich zum Transitland für Ostflüchtlinge und abrupt und intensiv mit den Auswirkungen der neuen „Ära der Freiheit“ konfrontiert. Während im Raum der europäischen Satellitenstaaten der zerfallenden Sowjetunion die politischen Wirren einsetzten, sorgten im ÖBH zwei grundsätzliche Entscheidungen für Aufsehen: Österreich befreite sich zum einen 1989 mit der Lenkwaffenentscheidung im Landesverteidigungsrat innerstaatlich von bisherigen Bindungen des Staatsvertrages 1955 und öffnete den Weg für die Beschaffung moderner Waffensysteme, z.B. zur Panzer- und Fliegerabwehr. Die entsprechende völkerrechtliche Obsoleterklärung der einschlägigen Staatsvertragsbestimmungen erfolgte im Herbst 1990. Andererseits schuf die Indienstnahme von 24 gebrauchten DRAKEN-Abfangjägern eindeutige Fakten für den Fortbestand der aktiven Luftraumüberwachung. Dem waren heftige innenpolitische Auseinandersetzungen und Konflikte vorausgegangen – eine nicht zu übersehende Parallele zur aktuellen Diskussion um die Beschaffung des Nachfolgemodells Eurofighter seit 2001. Bereits 1987 hatte der Ministerrat mit dem Beschluss einer neuen Heeresgliederung (Reduktion der Mobilmachungsstärke von geplanten 300.000 auf die bis dahin erzielte Realstärke von 240.000 Mann) sowohl den permanenten budgetären Engpässen als auch dem sich ändernden sicherheitspolitischen Umfeld Rechnung getragen und damit den Startschuss zur systematischen Verkleinerung des ÖBH gegeben.

In diesem Lichte kann auch die Abschaffung der Zivildienstkommission 1991 gesehen werden. Der im Vergleich zum Wehrdienst etwas verlängerte Zivildienst wurde mit dieser politischen Entscheidung de facto zur gleichgestellten Alternative. Jeder taugliche männliche Staatsbürger kann seither aus freien Stücken entscheiden, ob er Wehr- oder Zivildienst leistet. Der daraufhin einsetzende sprunghafte Anstieg der Zivildiener von 4.000 auf 14.000 stellte die Militärplaner vor keine unlösbaren Probleme, erfreute aber die zivilen Hilfsorganisationen durch den Zulauf „billiger“ Helfer und machte sie zu vehementen Verfechtern der Wehrpflicht – eine interessante Facette der österreichischen Verteidigungsmoral.

2.2 Zweiter Golfkrieg und Assistenzeinsatz – die aktuellen Herausforderungen

Als im September 1990 die ersten Soldaten ihren Grenzkontrolleinsatz zur Unterstützung des Innenministeriums antraten, überflogen Militärjets der US-geführten multinationalen Streitmacht zur Befreiung Kuwaits von der irakischen Besetzung mit Genehmigung der Bundesregierung Österreich. Wahrlich zwei symbolträchtige Ereignisse, die die neuen Verhältnisse widerspiegelten. Im Vorfeld dieses Zweiten Golfkriegs hatte sich 1991 in Österreich die Rechtsauffassung durchgesetzt, dass den Verpflichtungen aus der UNO-Satzung Vorrang gegenüber der Neutralität einzuräumen sei. Das Vorbild der Schweiz hatte somit gänzlich ausgedient, Österreich hatte eine wesentliche Hürde auf dem Weg zur solidarischen Teilnahme an Maßnahmen des internationalen Krisenmanagements genommen. Dass diese von steigender Bedeutung sein würden, sollte sich alsbald zeigen.

Der politische und gesellschaftliche Zerfallsprozess Jugoslawiens eskalierte 1991 mit dem untauglichen Versuch der jugoslawischen Staatsführung, Sloweniens Unabhängigkeit durch den gewaltsamen Einsatz der Jugoslawischen Volksarmee (JVA) zu verhindern. Das alarmierte ÖBH sicherte daraufhin mit präsenten Kräften die Grenze zu Slowenien und verhinderte erfolgreich ein Übergreifen der Kampfhandlungen auf österreichisches Territorium. Als die umstrittenen DRAKEN nach mehrmaligem Eindringen jugoslawischer Kampfflugzeuge in den österreichischen Luftraum dessen lückenlose Kontrolle übernahmen, applaudierte sogar Steiermarks Landeshauptmann Josef Krainer, der sich vehement gegen deren Beschaffung gestemmt hatte. Einer von vielen Hinweisen auf die ambivalente Einstellung mancher österreichischer Politiker und von Teilen der Gesellschaft zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik dieses Landes.

Die Tatsache, dass im Frühsommer 1991 keine Milizverbände aufgeboten wurden, obwohl die Grenzsicherung zu deren Kernaufgaben gehörte, bedeutete de facto den Abschied vom Mobilmachungs- und vom Raumverteidigungskonzept. Vielmehr wurde die Devise „Mobilität und Flexibilität“ zur wichtigsten Leitlinie aller folgenden Heeresreformen. Sämtliche Bestrebungen gingen und gehen dabei in Richtung eines erhöhten Reaktionsvermögens und einer gesteigerten Handlungsfähigkeit durch Abstützung auf präsente Kräfte, während Aspekte der Grenz- und Territorialverteidigung immer mehr an Bedeutung verloren. So wurde die Mobilmachungsstärke von geplanten 300.000 Soldaten Mitte der 1980er Jahre auf aktuell vorgesehene 55.000 reduziert, während die Zahl der Kräfte im Ausland sukzessive stieg. Hatte das ÖBH 1989 etwa 700 Mann in friedenserhaltenden Einsätzen, so waren Anfang 2007 knapp 1.300 in zudem teils wesentlich anspruchsvolleren Missionen im Einsatz.

2.3 Österreich orientiert sich an Brüssel

Es steht außer Zweifel, dass der bis Ende 1995 in Bosnien und Herzegowina tobende Krieg, der ca. 90.000 Flüchtlinge allein nach Österreich trieb, ein sicherheitspolitisches Umdenken in Gesamteuropa bewirkt hatte. Das Eingeständnis, diesen Ereignissen letztlich hilflos gegenüber gestanden zu haben, wurde zur maßgeblichen Triebfeder für den Aufbau europäischer Krisenmanagementkapazitäten, auch wenn es noch des Krieges um das Kosovo 1999 bedurft hatte, um die Anstrengungen ernsthaft und die Ergebnisse greifbar werden zu lassen. Die größte sicherheitspolitische Herausforderung bestand für Europa nach dem Fall der Berliner Mauer – neben der Eindämmung und Bewältigung des Krieges in Restjugoslawien – in der friedlichen Transformation der ehemaligen sowjetischen Satellitenstaaten in Ost- und Südosteuropa und ihrer Heranführung an westliche Normen und Standards. Einen wesentlichen Beitrag leistete dabei die NATO, die damit auch einen Wandel vom überholten Verteidigungsbündnis zu einer umfassenden Sicherheitsgemeinschaft vollzog. Vor allem mit der 1994 entwickelten PfF entstand ein exzellentes Instrument, das keinesfalls nur einen „Wartesaal“ für künftige Mitglieder darstellt. Die verstärkte Zusammenarbeit in diesem Forum ermöglichte neben der unerlässlichen Vertrauensbildung zwischen ehemaligen Gegnern vor allem eine wertvolle Hilfestellung und Begleitung bei den umfangreichen Umstellungsprozessen von Streitkräften des ehemaligen WAPA, die in viele Bereiche (z.B. rechtliche Grundlagen, politische Kontrolle) hineinwirkten. Darüber hinaus etablierte sich die PfF als unverzichtbares Instrument zur Herstellung der Zusammenarbeitsfähigkeit der Streitkräfte (Stichwort Standardisierung) und als Rahmen für multinationale Friedensmissionen.

Es zeichnete sich zu Beginn der 1990er Jahre schon klar ab, dass auch für Österreich wesentliche sicherheitspolitische Herausforderungen hinkünftig im Ausland liegen würden. Der Ministerrat beschloss daher bereits 1993 das internationale Einsatzkonzept des Bundesheeres (VOREIN) für zukünftige österreichische Beteiligungen an Missionen der UNO. Dass hinkünftige Friedenseinsätze vorrangig im Rahmen der Regionalorganisationen NATO und EU erfolgen würden, konnte zu diesem Zeitpunkt noch niemand ahnen. Im Bereich der Katastrophenhilfe wurde schon 1993 mit der Teilnahme an einer multinationalen Übungsreihe ein Weg vorgezeichnet, der später auch für Kampftruppen zur Selbstverständlichkeit werden sollte. Die gesamtpolitische Orientierung konzentrierte sich in dieser Zeit allerdings bereits auf einen Beitritt zu den damaligen Europäischen Gemeinschaften; damit strebte Österreich auch die Zugehörigkeit zur europäischen Stabilitätszone an.

3. Die Zeit von 1995 bis 2007

3.1 Im Spannungsfeld von Neutralität, NATO und EU

Das Jahr 2005 stellte auch für Österreichs Sicherheitspolitik den Auftakt zu gravierenden Veränderungen dar. Mit der EU-Mitgliedschaft ab 1. Jänner 1995 übernahm Österreich sämtliche politischen und rechtlichen Verpflichtungen, wodurch sich auch die außen- und sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen entscheidend wandelten. Um im Hinblick auf den Neutralitätsstatus etwaige Probleme zu vermeiden, wurde mit der Ratifizierung des EU-Vertrages auch Artikel 23f in die Bundesverfassung eingefügt. Dieser bestimmt, dass die Mitwirkung an der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP der EU) verfassungsrechtlich nicht durch das Neutralitätsgesetz beschränkt wird. Die Zeit für Sonderwege war somit im Wesentlichen vorbei, da die Optionen einer autonomen Neutralitätspolitik seither nur mehr dann zum Tragen kommen können, wenn sie nicht im Gegensatz zur EU-Politik und zu den dieser zugrunde liegenden Absichten stehen oder die EU keine gemeinsame Position bezieht. Im Rahmen der GASP besteht zwar für jedes Mitglied die Möglichkeit einer „qualifizierten Enthaltung“; realpolitisch käme dessen Inanspruchnahme jedoch einer Schwächung der EU und vermutlich auch einem Imageverlust des jeweiligen Staates gleich.

Österreichs Neutralität wurde somit nicht nur der Charta der UNO, sondern auch den Bestimmungen der GASP und der 1999 initiierten ESVP untergeordnet. Sie wurde somit über weite Strecken substanzlos. Anerkannte sicherheitspolitische Analytiker gehen in diesem Zusammenhang davon aus, dass eine effektive Mitwirkung an der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) als neutraler Staat a priori auszuschließen sei. Neben der parteipolitisch unterschiedlichen Einschätzung des verbliebenen Neutralitätsgehalts gab es aber Ende der 1990er Jahre einen zweiten sicherheitspolitischen Zankapfel in Österreich – eine allfällige NATO-Vollmitgliedschaft. Während die im Frühjahr 1995 vereinbarte PfF-Teilnahme ohne größeres Aufsehen über die Bühne gegangen war und allgemein Akzeptanz fand, scheiterte im Herbst 1998 der sogenannte Optionenbericht bereits an der Frage, ob eine NATO-Vollmitgliedschaft grundsätzlich eine Möglichkeit darstelle. Als dann im Jahr 1999 die NATO auch noch den Luftkrieg gegen Jugoslawien führte, um dessen Präsidenten Slobodan Milošević zum Einlenken in der Kosovo-Frage zu zwingen, war die Option einer Vollmitgliedschaft wohl endgültig vom Tisch. Das negative Image der NATO als „Kriegsgemeinschaft“, der Österreich nicht angehören dürfe und solle, hatte sich durchgesetzt.

Das Beharren auf der Neutralität und die Skepsis gegenüber der NATO können in der politischen Praxis allerdings zu Irritationen und außenpolitischen Problemen führen, wie sich am Beispiel des internationalen Krisenmanagements im Kosovo im Frühjahr 1999 gezeigt hat. Österreich verweigerte damals NATO-Flugzeugen den Überflug, obwohl sich der damalige Bundeskanzler Viktor Klima im EU-Rahmen für deren Einsatz ausgesprochen hatte. Hier stellten europäische NATO-Partner mehr oder weniger öffentlich die Frage, wie zuverlässig das neutrale Österreich tatsächlich sein kann und wie es mit seiner Solidarität beschaffen sei. Unbestritten war dagegen die Berufung auf die Neutralität, als Österreich 2003 der US-geführten Allianz zur Invasion des Irak den Durchmarsch und Überflug verwehrte, obwohl manch andere Kriegsgegner in der EU eine rein politische Argumentation Österreichs dem Rückzug auf die völkerrechtliche Position vorgezogen hätten.

3.2 ÖBH vermehrt im Auslandseinsatz

Abgesehen davon kam Österreich aber seinen moralischen und politischen Verpflichtungen zur Beteiligung am internationalen Krisenmanagement in beinahe vorbildlicher Weise nach. Sei es die Stabilisierungsoperation in Bosnien und Herzegowina (IFOR/SFOR) nach dem Friedensvertrag von Dayton Ende 1995, seien es die internationalen Bemühungen zur Verhinderung des totalen Staatskollapses in Albanien im Krisenjahr 1997 (als OSZE-Sonderbeauftragter fungierte damals Altbundeskanzler Franz Vranitzky) oder sei es anschließend im Frühling 1999 das Betreiben eines Flüchtlingslagers in Nordalbanien für Kosovo-Vertriebene – das ÖBH leistete bei allen wesentlichen Friedensmissionen teils erhebliche Beiträge.

Militärisch fordernder gestaltete sich die Teilnahme von etwa 500 Soldaten an der Stabilisierung und am Wiederaufbau des Kosovo ab Sommer 1999. Bis heute stellt der südosteuropäische Raum aus sicherheitspolitischer Perspektive die absolut wichtigste Region für Österreich dar, denn Österreich ist von negativen Entwicklungen in diesem Teil Europas meist sehr schnell betroffen und hat daher größtes Interesse an einer nachhaltigen Stabilisierung, die im Idealfall in eine EU-Integration münden soll. Darüber hinaus beteiligte sich Österreich aber auch wiederholt an Friedensmissionen in Afghanistan und auf dem afrikanischen Kontinent. Dabei fällt auf, dass die EU als führender Akteur erheblich an Format und Bedeutung gewonnen hat. So ist sie etwa bereits für das gesamte internationale Krisenmanagement in Bosnien und Herzegowina verantwortlich und übernimmt in zunehmendem Maße auch Aufgaben im Kosovo.

Ergänzend kann auf besondere österreichische sicherheits- und verteidigungspolitische Initiativen verwiesen werden. So erregte Österreichs damaliger Verteidigungsminister Werner Fasslabend Aufsehen, als er erstmals in der jungen Geschichte der GASP während des ersten österreichischen EU-Vorsitzes 1998 die Verteidigungsminister zu einem informellen Treffen nach Wien einlud und damit auf die Bedeutung von Streitkräften als sicherheitspolitisches Instrument aufmerksam machte. Schon 1997 hatte Fasslabend die Central European Nations Cooperation (CENCOOP) ins Leben gerufen, in deren Rahmen eine vorzeitige Koordinierung der militärischen Beitragsleistung der Teilnehmerstaaten zum internationalen Krisenmanagement erfolgen sollte. Leider wurde die Tragweite dieser Option gesamtpolitisch offenbar nicht entsprechend erkannt, und sie führte daher nicht zum erzielbaren Erfolg. Bedauerlich ist dies vor allem deshalb, weil sich innerhalb einer ständig größer werdenden EU vermehrt regionale Kooperationen als wichtig erweisen. In diesem Lichte ist auch der erfolglose Versuch des Außenministeriums aus 2001/02, mit angrenzenden und nahen Staaten eine „Strategischen Partnerschaft“ aufzubauen, zu sehen. Vermutlich wäre diese im Umfeld der CENCOOP-Initiative früher und effektiver zu erzielen gewesen.

3.3 Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin 2001 als „neues Drehbuch“

Das verstärkte Auftreten der EU als sicherheitspolitischer Akteur ist für Österreich von besonderer Bedeutung, weil es in der Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin 2001, die de facto den überholten Landesverteidigungsplan aus 1983 ersetzte, die EU als seinen zentralen Sicherheitsrahmen festschrieb. So ist dort zu lesen: „Die Sicherheit Österreichs und der EU sind untrennbar miteinander verbunden. Österreich verwirklicht seine Sicherheitspolitik heute im Wesentlichen im Rahmen der EU“. Diese freiwillige EU-Bindung „erspart“ natürlich zudem weitere Diskussionen über eine NATO-Vollmitgliedschaft, sollten nicht gravierende Änderungen der Weltlage eintreten. Die Betonung der EU-Perspektive ist daher aufgrund der Konzeption und Orientierung visionär und pragmatisch zugleich.

Das Dokument leitet die neuen sicherheitspolitischen Erfordernisse vom geänderten Bedrohungsbild und den veränderten geopolitischen Rahmenbedingungen ab. So dominieren nicht mehr zwischenstaatliche Konflikte; Risiken, Gefahren und Bedrohungen entstehen vielmehr aus ungelösten innerstaatlichen Konflikten, transnationalem Terrorismus, organisierter Kriminalität, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und regionalen Konflikten. Dies führte zu der Erkenntnis, dass Sicherheit im 21. Jahrhundert nicht mehr von Staaten allein, sondern nur mehr im Verbund zu gewährleisten sei. In diesem Lichte wird auch die Funktionalität der Neutralität in Frage gestellt.

Bemerkenswert sind die der Doktrin zugrunde gelegten Prinzipien, gemäß denen Österreich den zivilen und militärischen Aspekten der Sicherheit entsprechende Bedeutung beimisst (umfassende Sicherheit), große Chancen im präventiven Krisenmanagement sieht (präventive Sicherheit) und die europäische Solidarität einer nationalen Sicherheitspolitik vorzieht. Besonders bemerkenswert ist der Hinweis, dass der völkerrechtliche Status Österreichs im internationalen Vergleich nicht mehr dem eines neutralen, sondern dem eines allianzfreien Staates entspricht.

Dem Basisdokument Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin sollte in weiterer Folge eine gesamtstaatliche Sicherheitsstrategie samt zugehörigen Teilstrategien, die als Handlungsanleitung für die jeweiligen Ministerien dienen, folgen. Allerdings scheint in der Zeit zwischen 2002 und 2006 das dafür erforderliche politische Interesse geschwunden zu sein. So wurden zwar auf Beamtenebene unter Federführung des BKA die entsprechenden Vorarbeiten geleistet, die erforderliche politische Behandlung (z.B. die Diskussion und Verabschiedung in Regierungs- und Parlamentsgremien) erfolgte jedoch nicht. Einfach ausgedrückt bedeutet das, dass zwar mit der Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin eine sicherheitspolitische Absicht definiert wurde, die verbindlichen Anleitungen für deren Umsetzung aber nicht geschaffen wurden. Die Bestätigung für diese Auffassung findet sich im Arbeitsprogramm der neuen SPÖ-ÖVP-Regierung, das im Punkt I.1. zur Sicherheitspolitik festhält: „Die Teilstrategien der Bundesministerien zur Sicherheitspolitik sind zu finalisieren und eine staatliche Gesamtstrategie ist zu erstellen.“

3.4 Die Bundesheerreformkommission 2003/04 – Auftakt zum Umbau des ÖBH

Die Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin, die bedauerlicherweise nur mit den Stimmen der früheren Regierungsparteien ÖVP und FPÖ am 12. Dezember 2001 vom Nationalrat verabschiedet worden war, lieferte den Anstoß zur vermutlich größten Reform des ÖBH seit dessen Wiederaufstellung 1955. In einem äußerst aufwändigen und transparenten Verfahren wurden unter Einbeziehung aller relevanten Akteure aus dem Zivil- und Militärbereich und unter Vorsitz des ehemaligen Wiener Bürgermeisters Helmut Zilk sämtliche Eckdaten und Rahmenbedingungen erwartbarer Einsätze erhoben und Empfehlungen für die zukünftige Gestaltung des Bundesheeres erarbeitet. In dem 2004 der Bundesregierung vorgelegten Bericht der Reformkommission finden sich Empfehlungen wie die Beibehaltung der (verkürzten) Wehrpflicht, die besondere Betonung der Auslandseinsätze als Leitlinie zukünftiger Planungen, die ständige Verfügbarkeit von 10.000 Personen für Katastropheneinsätze im Inneren oder eine Auslandseinsatzverpflichtung für alle neu eintretenden Berufssoldaten. Dass mit der Reform die Bedeutung der Milizkomponente – ein Fundament der Raumverteidigung – drastisch sinken würde, wurde im Zuge der Diskussionen trotz gegenteiliger offizieller Bekundungen wohl jedem Beteiligten und Beobachter klar. Allerdings zeichnet sich mittlerweile bei den führenden Stellen ein gewisses Umdenken ab, das der besonderen Bedeutung der Miliz als Rekrutierungsbasis und der Verankerung des ÖBH in der Gesellschaft Rechnung trägt.

Die äußerst stringente und konsequente Umsetzung der Empfehlungen durch ein speziell eingerichtetes Management führte mittlerweile zu massiven Veränderungen der Dislokation, der Struktur und des Umfangs der Streitkräfte, was mancherorts Skepsis und auch Kritik hervorrief. So stieß beispielsweise die vorzeitige Reduktion der Wehrdienstzeit (vor Beendigung des Assistenzeinsatzes) auf sechs Monate vielerorts auf Unverständnis und Missfallen. Das Verteidigungsressort wird sich von 40 Prozent seiner Liegenschaften trennen, der Verkaufserlös soll ins ÖBH zurückfließen. Die erwarteten Einnahmen in Höhe von 500 Millionen Euro werden aber keinesfalls den bis 2012 erforderlichen Investitionsbedarf von geschätzten vier Milliarden Euro decken können.

Bedeutend jedoch ist, dass diese Reform, wegen ihrer Nachhaltigkeit als Transformation bezeichnet, einem „doppelten Anspruch“ folgt. So gilt es zum einen, das ÖBH von einer „Territorialverteidigungsarmee“ in ein „Einsatzheer“ für internationale Friedensmissionen zu verwandeln. Wichtig dabei ist, ein ausgewogenes Verhältnis (1:1) zwischen der Grundorganisation, die dem Friedensbetrieb dient, und der Einsatzorganisation herzustellen. Die Realisierung dessen wird einige Jahre beanspruchen und wohl insbesondere eines politischen Kraftaktes bedürfen. Dabei ist auch die besondere mentale Herausforderung für viele BMLV-Angehörige, für die der Umstieg auf ein einsatzorientiertes Denken und Verhalten einen Bruch mit der bisherigen Unternehmenskultur bedeutet, mit ins Kalkül zu ziehen. Der „Faktor Mensch“ hat daher aus Gründen der persönlichen Einstellung, der Erwartungen und der Belastungen (z.B. vermehrte Auslandseinsätze) verstärkt in den Transformationsprozess einbezogen zu werden.

Es ist vermutlich nicht jedem österreichischen Staatsbürger bewusst, zu welchen Aufgaben das ÖBH mittlerweile herangezogen werden kann. Neben den klassischen Inlandsaufgaben (Landesverteidigung inklusive aktiver und passiver Luftraumüberwachung, Katastrophenhilfe und Assistenzleistung) bestimmen vor allem die sogenannten Petersberg-Aufgaben der EU das Anforderungsprofil zukünftiger Streitkräfte in Europa. Diese Aufgaben sehen zusätzlich zu Maßnahmen der Katastrophenhilfe auch Einsätze zur Friedenssicherung und zur Friedensschaffung vor – ein Aufgabenspektrum, das in seiner politischen und militärischen Tragweite noch vielfach unterschätzt wird.

Zum anderen wird mit der Transformation aber gleichzeitig der pragmatische Versuch unternommen, dieses neue Bundesheer den Realitäten und permanenten Sparzwängen des chronisch unterdotierten Verteidigungsbudgets anzupassen. Es darf hier nur der Vollständigkeit halber erwähnt werden, dass sich Österreich im europäischen Vergleich mit ca. 0,8 Prozent des Bruttoinlandsproduktes noch immer das geringste Verteidigungsbudget „leistet“. Dabei drängt sich unverzüglich die Frage auf, wie die umfangreichen und qualitativ anspruchsvollen Herausforderungen unter den finanziellen und materiellen Gegebenheiten bewältigt werden können. Denn auch hier gilt die Devise, dass „Sparen kostet“ und die Umstellung des „Systems Landesverteidigung“ auf ein „System umfassende Sicherheit“ der vielfach strapazierten und beträchtlichen Anschubfinanzierung bedarf.

4. Zusammenschau und Bewertung

Österreichs Sicherheits- und Verteidigungspolitik und sein wichtigstes Instrument, das ÖBH, haben in der Zeit von 1989 bis 2007 einen bemerkenswerten Wandel erfahren. Die ganz großen Veränderungen sind allerdings ausgeblieben. Man hätte beispielsweise das Konzept der Neutralität tatsächlich kritisch auf seine Funktionalität untersuchen und etwa mit der Mitwirkung an der GASP/ESVP aufgeben können. Die Neutralität hätte auch durch eine NATO-Vollmitgliedschaft ersetzt werden können, was neben den obligatorischen Verpflichtungen auch den Vorteil der vollen politischen Mitsprache und des kollektiven Schutzes gebracht hätte. Die zwischen 1989 und 2007 wechselnden Regierungen haben dagegen – ob gezielt oder eher aus innenpolitischen Zwängen – einen Weg der Mitte beschritten, der bislang innen- wie außenpolitisch überwiegend Akzeptanz fand. Österreichs Neutralität wird daher wohl noch lange eine sicherheitspolitische Konstante darstellen und bei Partnern wie Beobachtern für Verwunderung und Irritation sorgen. Dagegen ist eine NATO-Vollmitgliedschaft von der innenpolitischen Agenda verschwunden. Selbst für den Fall, dass die NATO einen Raketenabwehrschirm über Europa spannen sollte, ist hier keine gravierende Änderung zu erwarten.

Im EU-Kontext ist allerdings bereits eine gewisse Diskrepanz zwischen politischer Willenserklärung und realpolitischem Engagement zu erkennen. So stellten Analytiker wie Partner im Rahmen der EU-Verfassungsdiskussion erstaunt fest, dass Österreich, das als eines der ersten Mitglieder eine Beistandsverpflichtung gefordert hatte, sich plötzlich davon distanzierte und gemeinsam mit den anderen Neutralen/Allianzfreien für einen Sonderstatus eintrat. Das ist insofern zu bedauern, als Österreich mit seiner frühzeitigen sicherheitspolitischen Festlegung auf die EU als zentrale Sicherheitsorganisation einen innovativen Ansatz verfolgt hatte. Angesichts bisheriger und aktueller Spannungen zwischen EU und NATO stellt sich nämlich auch für andere EU-Mitglieder zunehmend die Frage, ob nicht der Stärkung der autonomen Handlungsfähigkeit der EU der Vorrang gegenüber mühseligen und schwierigen politischen NATO-Abstimmungen, die insbesondere von einer Blockadepolitik des Nicht-EU-Mitglieds Türkei bestimmt werden, zu geben wäre.

In diesem Kontext wird Österreichs Teilnahme am sogenannten „Battle-Group-Concept“ der EU kritisch zu verfolgen sein. Diese insgesamt 15 rasch verfügbaren, schlagkräftigen Kampfverbände mit jeweils ca. 1.500 Soldaten sind als „Krisenfeuerwehr“ weltweit einsetzbar und werden die sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der EU maßgeblich steigern. Es ist erkennbar, dass die Qualität und Quantität der nationalen Beiträge dabei zunehmend zum Indikator für die Ernsthaftigkeit der Mitwirkung an der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik wird. Österreich gerät hier in Gefahr, den Anschluss zu verlieren und damit seinen eigenen Ansprüchen nicht gerecht zu werden, was einem nicht zu unterschätzenden Glaubwürdigkeitsverlust gleich käme.

Die neuen sicherheitspolitischen Gestaltungsmöglichkeiten und Erfordernisse, aber auch die Primärorientierung an internationalen Friedenseinsätzen stellen Politik, Gesellschaft und oftmals auch die Soldaten vor erhebliche Probleme und erfordern ein generelles Umdenken. Als größte Herausforderung ist wohl der unabdingbare Einstellungswandel zur Sicherheitspolitik und zu den eigenen Streitkräften einzustufen. Damit gehen ein neues Bild und eine neue Vorstellung von österreichischen Streitkräften im 21. Jahrhundert einher. Die weitere Entwicklung des ÖBH ist schwer zu prognostizieren. Die bisherigen Erfahrungen aus multinationalen Missionen sind ermutigend, das internationale Ansehen der Soldaten ist hervorragend. Fraglich ist allerdings, ob auch die erforderliche politische Bereitschaft bestehen und Unterstützung im erforderlichen Ausmaß gegeben sein wird. Aus der Zeit der Raumverteidigung bestens bekannte Lippenbekenntnisse und Sonntagsreden werden wohl nicht genügen, um Streitkräfte, die Österreichs politischen Vorstellungen, seiner Wirtschaftskraft und den Erwartungen seiner Partner entsprechen, aufzustellen und zu unterhalten.

Es wird also zu prüfen sein, ob der „symbolischen Landesverteidigung“ (kritische Einschätzung österreichischer Experten) nun ein „symbolischer Beitrag zur Sicherheit Europas“ folgt. Die aktuelle Stärke der Teilnahme an Auslandsmissionen spricht zwar auf den ersten Blick dagegen, die absehbaren finanziellen und materiellen Erfordernisse eines substanziellen zukünftigen Beitrags zum internationalen Krisenmanagement lassen es aber befürchten.

Gesamt betrachtet hat Österreich die sicherheitspolitischen und militärischen Herausforderungen nach 1989 ganz gut gemeistert. Da österreichische Regierungen sicherheits- und verteidigungspolitisch schon während des Kalten Krieges keine besonderen Ambitionen verfolgten, war es unrealistisch, nach dessen Ende ein gesteigertes Interesse, Verständnis oder Engagement zu erwarten. Als bester Indikator dafür kann das Verteidigungsbudget herangezogen werden. Es ist daher davon auszugehen, dass Österreich auch hinkünftig kein erhöhtes Maß an sicherheitspolitischen Ambitionen entwickeln wird, da die Bedeutung und der Stellenwert von Sicherheits- und Verteidigungspolitik unverändert in unverantwortlichem Maße unterschätzt werden. Somit werden wohl auch die mögliche Rolle und das Potenzial des ÖBH als Instrument einer umfassenden Sicherheitspolitik weiterhin unterbewertet und damit finanziell unterdotiert bleiben. Der Unterschied zur Zeit des Kalten Krieges besteht allerdings darin, dass Österreichs Beitrag heute wesentlich kritischer von seinen Partnern betrachtet wird. Es ist jedoch bislang nicht erkennbar, dass daraus ein substanzieller Impuls zur Neuorientierung erwachsen könnte.


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